12月12日，人社部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面實施個人養(yǎng)老金制度的通知》，決定從12月15日開始，在經(jīng)過兩年的36城先行的基礎(chǔ)上正式推向全國。這個文件的發(fā)布意義重大，標(biāo)志著我國三支柱養(yǎng)老金體系的制度框架搭建完成，三支柱體系正式開始運行。
早在1991年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中，我國就提出了“基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄型養(yǎng)老保險相結(jié)合”三支柱養(yǎng)老保險體系的理念，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，養(yǎng)老保險的三支柱建設(shè)循序漸進(jìn)，逐一落地，形成了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險作為第一支柱、企業(yè)年金和職業(yè)年金作為第二支柱、目前全面實施的個人養(yǎng)老金作為第三支柱、全國社保基金理事會作為應(yīng)對人口老齡化的長期戰(zhàn)略儲備的由六個板塊構(gòu)成的“3+1”養(yǎng)老保險體系架構(gòu)。
與其他各項社會保險制度一樣，個人養(yǎng)老金制度的實施也采取了自下而上、多點試錯、優(yōu)化設(shè)計、全面實施的“摸著石頭過河”與頂層制度設(shè)計相結(jié)合的方式，于2022年11月在36城先行先試，取得了令人滿意的成就，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過進(jìn)一步制度優(yōu)化，現(xiàn)在終于全面實施。之所以說個人養(yǎng)老金36先行城市取得了不俗的成就，主要在于其覆蓋率超出了人們普遍的預(yù)期。目前建立個人養(yǎng)老金制度的國家大約五六十個，采取的都是自愿性參加的加入方式，大部分國家的覆蓋率在10%-20%之間，少數(shù)國家超過50%，而我國36城的覆蓋率高達(dá)22.6%。
但是，36城個人養(yǎng)老金先行過程中也面臨“四少”的挑戰(zhàn)，即指開戶后實際繳存人數(shù)較少；在較少的繳存人數(shù)中繳存金額較少；在較少的繳存資金中有實際投資行為的較少；在較少的投資資金中選擇投資權(quán)益類產(chǎn)品的就更少。發(fā)達(dá)國家建立的第三支柱養(yǎng)老金中也不同程度地存在著類似“四少”的“怠惰”現(xiàn)象，如果制度的怠惰性長期存在，第三支柱養(yǎng)老金在幾十年后對退休后的賬戶持有人而言就會形成替代率非常低的尷尬情況，在有些國家甚至形同虛設(shè)，有名無實。個人養(yǎng)老金36先行城市出現(xiàn)“四少”的主要原因是資本市場波動較大，投資收益率沒有達(dá)到預(yù)期，甚至成為負(fù)激勵，很多權(quán)益類產(chǎn)品都跌破凈值，賬戶資產(chǎn)出現(xiàn)浮虧，參加人積極性受損。
針對“四少”難題，為最大程度消除制度的怠惰性，行政主管部門多次召開專家學(xué)者和機(jī)構(gòu)代表的座談會，深入基層，廣泛聽取參加人和金融機(jī)構(gòu)與基層單位的意見，與多部門進(jìn)行多次協(xié)商溝通，最終達(dá)成共識，將一些重要建議納入在《關(guān)于全面實施個人養(yǎng)老金制度的通知》之中。與36先行城市的制度設(shè)計相比，此次全面實施著重在三個方面對制度設(shè)計進(jìn)行了完善：一是為提高制度的收益性在投資環(huán)節(jié)增加了產(chǎn)品供給種類，二是為增強(qiáng)制度的便捷性在銷售環(huán)節(jié)完善了流程服務(wù)項目，三是為增加制度的激勵性在領(lǐng)取環(huán)節(jié)降低了資格條件的門檻。其中，此次制度完善中增加產(chǎn)品種類供給最受業(yè)界矚目。
在36先行城市的制度設(shè)計中，符合規(guī)定的可投的個人養(yǎng)老金產(chǎn)品主要有儲蓄存款、理財產(chǎn)品、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等四種金融產(chǎn)品，此次將產(chǎn)品范圍擴(kuò)大到國債，又將特定養(yǎng)老儲蓄和指數(shù)基金納入產(chǎn)品目錄。國債的收益率因其穩(wěn)定性和收益性較好而普遍受到社會追捧，甚至近年來成為“搶手貨”，此次納入進(jìn)來完全符合個人養(yǎng)老金參加人的投資偏好。特定養(yǎng)老儲蓄在過去兩年里曾在5個城市進(jìn)行試點，在利率下行的大趨勢下，無論是5年和10年期的，還是15年和20年期的，都成為個人養(yǎng)老金參加人追逐的“快貨”。指數(shù)基金列入產(chǎn)品目錄受到廣泛贊譽，因為此前只有養(yǎng)老目標(biāo)基金，其中目標(biāo)日期基金由于時間跨度大，權(quán)益類資產(chǎn)占比相對較高，過去兩年里受資本市場波動的影響較大，所以目標(biāo)風(fēng)險基金成為公募基金的“首選”。指數(shù)基金采用的是被動投資策略，收益性與風(fēng)險度相匹配，可以滿足很多一般風(fēng)險偏好的參加人。
總之，在個人養(yǎng)老金制度全面實施之際，制度設(shè)計者最大限度地對產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化，對產(chǎn)品供給范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，再加上在銷售環(huán)節(jié)和領(lǐng)取環(huán)節(jié)采取了諸多改革措施，個人養(yǎng)老金在推向全國之后，可以預(yù)計覆蓋人數(shù)很快將會突破1億人大關(guān)，同時在一定程度上消除制度的怠惰性。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，尤其是隨著資本市場的不斷的制度完善，個人養(yǎng)老金制度也必將會持續(xù)改革，不斷回應(yīng)社會的重要關(guān)切，滿足個人養(yǎng)老金參加人的多層次需求，讓第三支柱個人養(yǎng)老金制度在我國養(yǎng)老保險制度體系中成為真正的有力補(bǔ)充，在普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的社會基礎(chǔ)設(shè)施中成為重要的福祉之一，為應(yīng)對人口老齡化、實現(xiàn)共同富裕和推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻(xiàn)。
(作者為中國社科院世界社保研究中心主任、中國社科院大學(xué)政府管理學(xué)院教授)